­—–“扩大人民民主，推进依法治市”专题调研

市人大常委会常务副主任  莫友莲

党的十七大报告强调，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”按照市委关于“继续解放思想，坚持改革开放，争当实践科学发展观排头兵”专题调研活动的部署，3月中旬，市人大组织调研组就近年来我市在扩大公民有序参与，促进基层民主法治建设的情况，到端州、鼎湖、高要、德庆等县（市、区）进行调研。调研组深入农村、社区和企事业单位，与基层代表和群众面对面座谈，并听取有关方面的情况汇报，在充分肯定成绩的同时，对新形势下如何推进相关工作，提出了意见建议。

一、认真落实“四民主两公开”，基层民主法治建设稳步推进

近年来，我市各级把坚持党的领导、人民当家作主和依法治市有机结合，认真贯彻落实科学发展观，不断改进工作方法，创新工作机制，狠抓“四民主两公开”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和村务、财务公开）制度落实，村（居）民自治工作取得明显成效。我市先后有三个村委会被评为国家级“民主法治示范村”，同时也是全省获得国家级“民主法治示范村”称号最多的地级市。广大干部群众的法律意识、民主意识和参政意识逐步增强，知情权、参与权、表达权、监督权不断扩大，自我管理、自我教育、自我服务的良好机制和氛围逐步建立和形成。党群干群关系密切，基层稳定和谐，促进了经济和社会各项事业的发展。

（一）以搞好换届选举为切入点，落实民主选举制度

经过多年的工作实践，我市严格依照“一法两办法”（《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》和《广东省村民委员会选举办法》），积极、稳妥、有序地开展民主选举工作，换届选举工作一届比一届规范，选举质量和民主化程度一届比一届提高。在2005年村级换届选举中，全市应换届的1330个村委会和299个社区居委会依法顺利完成了换届选举工作，且呈现出参选率较高、直接提名当选率较高、“两委”成员交叉任职率较高、连选连任率较高、班子成员素质较高等特点。部分村（居）委成功推行“海选”，即实施无党委、政府建议名单，坚持候选人条件公开、选举程序公开、选举结果公开，直接选举产生村（居）委会成员，最大程度地保障了村（居）民的民主选举权。今年是村级换届选举年，我市各级高度重视，及早研究，周密部署，精心组织，确保了换届选举工作顺利进行。目前，全市村级换届选举工作正在有序开展。3月31日，德庆县九市镇15个村（居）民委员会全部依法完成换届选举工作。按照民主、平等、竞争、差额、公开的原则，共选出了54名“村官”，成为全市最早完成村级换届选举工作的镇。

（二）以规范民主决策为突破口，健全科学决策机制

我市基层干部的思想观念已逐步从“为民作主”向“让民作主”转变，民主决策进一步落实。一是规范了民主决策的形式和内容。普遍制定了民主决策实施办法，对村（居）民代表会议和村（居）民会议决策的形式和内容作了具体规定。二是规范了民主决策的程序。凡涉及经济和社会各项事业发展以及村民切身利益的重大事项决策，均由村（居）民“两委”在征求村民意见的基础上提出工作方案，经党员大会讨论研究，提交村民代表会议或村民大会通过后付之实施。端州区的一些社区还推行重大事项民主听证制度，邀请党员代表、户代表、人大代表、政协委员等参加民主听证会，增强了决策的科学性、民主性，减少或避免了工作失误。三是健全了民主决策的会议记录。对重大事项的决策，从方案的提出到会议表决的整个过程，都建立了完整的会议记录。四是逐步推行决策责任追究制度。一些地方制定了《村级民主决策责任追究制度》，以制度来促进决策民主化、规范化、科学化。

（三）以完善民主管理制度为重点，提高依法管理水平

从调研情况来看，各村（居）委会逐步完善了村规民约、村民会议和村民代表会议制度、民主理财制度、民主评议村干部制度以及村务公开等各项自治制度，做到依法建制，以制治村。鼎湖区结合实际研究制定了《村务公开和民主管理量化考评制度》、《农村会计代理制工作办法》，进一步规范和完善了村务、财务等民主管理制度，有效地提高了基层依法管理水平。高要市莲塘镇伍村探索了“干部问事，集中议事，村民说事，定期评事”的民主管理制度。白土镇白联居委会设立民主议政日，多年来一直坚持每月5日为民主议政日，召集“两委”、村（居）民小组长、村（居）民代表以及监督小组成员共同研究决定村中各项大小事务，民主理财小组在当天审查上月的村帐。各地通过完善村规民约等各项制度，把村民的权利和义务，工作程序和经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，村民自我管理、自我教育和自我服务的水平逐步提高。

（四）以强化民主监督为手段，促进干部廉洁自律

坚持把制度监督与村民监督结合、乡镇（街道）监督与村民理财小组监督结合，监督机制不断健全，监督力度不断加大。普遍成立了村（居）务公开监督小组和民主理财小组，每月对村（居）务、财务进行审查，公开审查结果。全面推行农村会计代理制，实行村财民理镇代管。端州区全面推行农村财务管理电算化工作，全区大部分的村（居）委会应用《票据管理自动报销系统》，杜绝了财务人员和工作人员在收取租金、承包款或其他收款活动中，开出收款发票而款项没有及时上缴和挪用等现象，从源头上防止了腐败，有效堵住了村级财务管理上的漏洞。此外，各村（居）委普遍建立了审计制度，每年由镇农经站对村（居）委会的财务进行审计并公布结果，而且对村干部实行离任审计，增强了监督实效。有的村委会建立健全了村干部报告工作制度、村民考评考核村干部制度，定期召开村民大会评议村干部工作实绩，实行报酬与工作实绩挂钩，把村干部的行为置于群众的有效监督之下，规范了村干部的行为，促使村干部勤政廉政、依法办事。

（五）以村务、财务公开为载体，扩大群众知情权

各地普遍实行村（居）务、财务两公开，做到公开形式橱窗化，公开时间制度化、公开地点大众化、公开内容规范化。在此基础上不断探索村务、财务公开的长效机制。高要市全面推行村级“政误公开”，及时将村委会决策失误、管理失误以及纠正失误的情况在村务公开栏公开，深受群众欢迎。德庆县在全国率先建立了农村党风廉政建设信息公开平台，创新了公开载体，使村民足不出户或远在他乡可随时了解村里的情况，扩大了公民的有序参与，拓宽了公民的知情权，真正实现了“阳光”村务、财务，让一切置于群众的有效监督之下。德庆的做法先后得到中央、省领导的高度评价，去年11月，省委、省政府在该县召开了“广东省村务公开民主管理制度创新经验交流会”，全面推广德庆经验。去年底，全市各县（市、区）全面开通农村党风廉政建设信息公开平台，村务、财务公开工作走上规范化轨道。

二、在基层民主法治建设进程中出现的问题和原因

我市在推进基层民主法治建设中做了大量工作，取得了显著成绩，但仍存在一些困难与问题，需要认真研究解决。

（一）对基层民主法治建设的认识有待提高

基层一些干部群众对全面推行民主法治建设主要存在几种比较片面的认识。一是感到在农村实行民主太超前。认为目前农村经济、文化比较落后，群众法律水平较低，全面实行村民自治，推行四个民主，条件还不具备。二是以个人切身利益为出发点狭隘地理解民主，认为谁对自己好就投谁的票。如鼎湖区某村近日的选举，一家6口竟推出5名亲属为候选人，表面看十分民主，但这是亲情所限的民主，是“选举唯亲”的表现。三是片面强调村民自治。认为实行村民自治就是村里一切事情都由村民自己说了算。有的认为村委会主任是由全体村民选举出来的，代表了群众利益，其权威应高于由村里几十名党员选出来的村党支部书记，致使村党支部与村委会的工作难以协调，这在“两委”没有交叉任职的村尤为突出。个别村甚至不发村党支部委员的工资，或者发了以后，民主理财小组不同意入账。上述情况，究其原因主要是对在农村推行民主法治建设的认识不够到位，未能正确理解实行村民自治与坚持党的领导的辨证关系。

（二）村级换届选举和企事业单位的民主管理有待规范

调研中发现，违法违规选举现象还在一定范围内存在，影响了农村和谐稳定和经济发展。一是竞选目的私利化。有的认为村官虽小也是“官”，在当地也算有名气；有的认为当上村干部后，不仅有合法的工资和补贴，还可能有更多的“隐形”收人，为了达到一己之利，故想方设法竞选。二是拉票方式粗俗化。有的花钱拉选票，有的明目张胆威胁恐吓，有的相互之间结成“利益同盟”，以此压制竞争对手。三是选举投票“宗族化”。许多选民因“姓”而选，盲目随从，使公正、廉洁、有能力的候选人，由于势力小或无宗族背景而难以当选。四是选举活动对立化。有些人以惩治腐败或解决某一问题为由，夸大、歪曲甚至捏造事实，攻击素质高、能力强、群众公认的候选人，使其不能当选。这样不仅使选举工作难以按法律程序进行，而且影响了农村的和谐稳定，导致因选举而引发的上访较多。村级选举出现的这些问题，选民素质不高是主要原因，不少选民被眼前利益所诱惑或者顾及宗族利益而失去原则。同时，现行法律法规对打击违法选举行为乏力，也是一个重要因素。

一些企事业单位特别是非公有制企业对实行民主管理的重要性、必要性认识还有待提高，企业工会、职工代表大会形式化，民主管理制度还有待落实。有的非公企业主认为厂务公开是国有企业的事情，而非公企业是私有性质的，企业的情况没必要向职工公开。有的企业虽进行了厂务公开，但公开的内容形式比较单一，也不够规范，职工代表大会也只是走过场、搞形式。而上市公司有严格的信息发布规定，厂务公开、民主管理难以实行。

（三）集体经济薄弱制约基层民主法治建设的现状有待解决

我市大多数村委会的集体经济薄弱，直接制约了基层民主法治建设的发展。一是直接影响了村“两委”的换届选举。因为选举要发给村民误工费，经济薄弱的村委会发不出或发得少，导致参选热情不高、参选率较低。二是影响村干部的工作积极性，制约了村委会工作的开展。我市村干部收入的地区差异很大，有的村（居）干部年收入达20000多元；有的仅3000多元，也就是每月除领取财政发的300多元，村里没有一点补贴。而村民小组长的收入更低，普遍年收入在1000元以下，有的基本没有收入，相当于义务工。村集体经济薄弱使干部为村民服务、办事的能力受限。村委会的历史欠债等问题也困扰着村委会职能作用的发挥。

（四）有关基层民主法治建设的法律法规有待完善

1998年第九届全国人大常委会正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，之后我省出台了实施村委会组织法办法和村委会选举办法，村民自治开始步入规范化和不断发展完善的轨道。但这些法律法规在实际执行中遇到较多问题，亟待完善。一是民主选举规定的程序过于复杂，环节太多，不切合实际。要完成一次换届选举，至少要经过选举出选举委员会、选举村民代表和选举村委会等三次全体村民会议，一些村民对选举产生误解和厌倦，而且村委会开支庞大，每召开一次全体会议，村委会要支付每人不少于10元的误工费、餐费。二是一些规定的内容过于简略，可操作性不强。如对威胁、贿赂等违法选举行为的处罚，规定得不具体，难以操作，致使实践中即使查获了一些违法选举行为，相关部门也无法进行有效的打击。三是每届任期太短。调研中，基层干部普遍反映三年任期太短，不利于干部队伍稳定和村级经济发展，村干部容易产生“一年看，二年干，三年等着换”的思想，且容易采取“短期行为”，在换届前提前变卖或处置集体资产，造成集体资产损失和干群关系紧张。四是村干部保障机制没有建立。干部工资补贴较低，退下来后没有社会保障，普遍存在后顾之忧，影响了基层干部的工作积极性。同时，关于村干部行使职权等相关保障措施也还没有建立起来，不利于工作的开展。

三、进一步推进我市基层民主法治建设的意见和建议

结合当前形势，扩大公民有序参与，促进基层民主法治建设的发展，应在以下几方面着力：

（一） 进一步加强民主法制宣传教育，增强公民民主法治意识

加强民主法制宣传教育，增强基层干部群众的法制观念和依法办事能力，是扩大公民有序参与，促进基层民主法治建设的基础。首先，要加强村（居）两委干部的法制培训。应充分利用党校、行政学院，举办基层干部法制培训班，对基层干部分期分批进行集中轮训，也可以以会代训，或结合工作实际举办相关的法制讲座。要调动基层干部学法用法的积极性，促使基层干部掌握法律知识，提高自身素质，并运用法律知识指导和管理村务，提高依法办事的能力和水平。其次，要加强对广大基层群众的普法教育。《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》将农村普法教育作为推进社会主义新农村建设的重大措施提出，指明了农村普法工作的方向。要通过深入持久的普法工作，运用群众喜闻乐见的形式，广泛深入地宣传并组织学习《宪法》、《村民委员会组织法》等关于村（居）民自治方面的法律法规，切实增强农民的民主法制意识，正确认识和处理村民自治与法治的关系，树立和提高自我管理的意识和能力，依法行使当家作主的民主权利，自觉履行法定的义务。

（二）进一步完善和落实基层自治制度，保障公民民主权利

“以民为本，还权于民”是基层民主法治建设的基本要求。针对我市村（居）民自治的现状，要进一步完善制度，保障公民的选举权、知情权、参与权、表达权和监督权，深入推进基层民主法治建设。一要依法搞好村（居）“两委”换届选举工作，保障群众的选举权。要严格依照“一法两办法”等相关法律法规的规定，充分发挥基层党组织核心作用，广泛发动、积极引导群众参与选举，直接行使民主权利，切实保障村（居）民的民主选举权，确保第四届村委会、第三届居委会选举顺利完成。二要健全村务、财务公开制度，保障群众的知情权。继续完善村（居）务公开的内容，规范公开的形式、时间和程序。要继续发挥“农村党风廉政建设信息公开平台”这一有效载体的作用，把事关广大群众切身利益的问题及时公布，切实保障村（居）民对村务、财务的知情权。三要规范议事决策制度，保障群众的参与权。要健全村（居）代表会议制度，完善“一事一议”制度。凡是与村（居）民切身利益相关的土地征用、修路及其他新农村建设项目，都要召开村民会议或村民代表会议研究决定，不断扩大村（居）民的参与决策范围。四要营造民主氛围，保障群众的表达权。要建立健全民主评议制度，每年年底，由镇（街道）组织指导好村召开党员、村民会议或村民代表会议，对村委会和村干部进行民主评议，让群众充分发表意见和建议，切实保障群众的表达权。五要完善民主监督制度，保障群众的监督权。要继续完善村务公开监督小组和民主理财小组制度，监督小组每月要对村务、财务进行审查并公布情况，广泛听取群众的意见和建议。同时，村（居）委会每半年或每年年底要把村务、财务工作向村民会议或村民代表会议报告，接受群众监督，使村委会工作在群众监督之下进行。

要以职代会为主要形式进一步推进企事业单位民主管理。按照市厂务公开协调小组的有关要求和部署，在“巩固、深化、完善、拓展、创新”上下功夫，发挥企业工会的作用，以职工代表大会、厂务公开等形式继续推进企事业单位特别是非公企业厂务公开工作的深入发展。要进一步健全相关的考核制度，对公有和非公有企业分别制定考核细则，促进企业管理的民主化。

（三）进一步发展壮大村级集体经济，夯实民主法治基础

发展壮大村级集体经济是解决村干部报酬，调动村干部工作积极性，增强村（居）委会凝聚力、战斗力的必然途径，也是全面建设小康社会，实现村民共同富裕的内在要求。要把引导村(居)“两委”班子选准一条符合本村实际的发展村级经济、加快农民致富的好路子，作为推进基层组织建设的一项重要工作狠抓落实。指导有条件的村委会，充分发挥资源优势，发展特色经济和第三产业，进一步优化农业产业结构，促进农业增效，农民增收。同时，要注重农村的协调发展，结合固本强基、“十百千万”干部驻村活动，加大对农村的扶持力度，引导支持壮大村级集体经济。各级政府要从实际出发，对集体经济特别困难的村委会给予适当的经费倾斜，保证自治工作的正常开展。

（四）进一步完善相关法律法规，为民主法治建设提供法律保障