人口老龄化问题，是肇庆市的一个基本市情。普遍具有老化速度快，人口规模大的特点。根据国家政策指示，进一步建设、优化肇庆市“养老服务体系”，是贯彻科学发展观，全面建设小康社会的客观要求，这更是一项切实为民的社会民生项目，有利于加快城镇化建设，促进社会经济发展，提高人民生活水平和国民幸福感。

 

    一、肇庆市“养老服务体系”现状

      近年来，市政府对老龄工作和社会养老事业的发展十分重视，积极推进各级老龄工作机构组织建设，做好老年人优待工作，组织开展关爱老人心理健康活动，在节假日组织社会各界去中心为老年人送去节目，送欢乐。不断推进老龄事业发展，使全体老年人生命质量逐步提高。

    现我市已建立起以财政投入为主、争取上级资金为辅、社会资金和慈善捐赠为补充的养老服务体系建设多元投入机制。

 1. 每个县（区）均建有综合性公办养老福利机构；

  2. 大力推进农村敬老院建设；

 3. 加大区域性敬老院建设力度；

 4. 推动民办养老机构健康发展；

 5. 居家和小区养老服务网络不断健全。

        我市居家和小区养老服务网络不断健全，在全市各县（市、区）建成多个居家养老服务示范中心，通过政府购买服务方式引进专业社工机构为小区有需要的老年人无偿或低偿提供服务。

 

    二、目前肇庆市建设“养老服务体系”中存在的问题

近年来，在建设“养老服务体系”的工作中，肇庆市相关部门勠力同心，取得了很大的进步。但就目前的情况而言，相对于其他一二线城市，还有着一定的差距。

1、肇庆的市民生活水平及整体收入低于珠三角地区整体水平，但未来发展受老龄化影响最大。虽然目前80岁以上高龄老人（高新区含60-69岁）每人每月可分别领取30元至2200元不等的高龄老人政府津贴，但这只是最低生活保障金，距离幸福“养老”目标相差甚远，而肇庆市老龄人口集中率及年均增长率，均比其它珠三角城市密集及高增长，经济发展水平也远远低于珠三角其他地区，因而，未来发展受老龄化影响最大。

2、养老机构数量稀少。虽然每个县（区）均建有综合性公办养老福利机构，但与肇庆市现时的人口老龄化基数相比，就稍显不足了。且愿意选择到机构养老的老年人也较少，呈现入住率不均衡的现象。各类民办、集体办的老年公寓因政府补贴少、收费高、入住率就比较低。

3、各种服务设施有着较大提升空间。现在肇庆市很多机构依赖的，大都是公益服务人员，提供的服务没有系列的统一和持续性；而在某些机构中，软硬件设施薄弱，休闲娱乐设施、医疗保健设施还有待完善。

4、“空巢老人”现象的存在，仍然是“养老服务体系”中亟待攻克的难题。

 

    三、进一步建设完善“养老服务体系”的建议

    养老服务体系建设，是一件关乎改善老年人生活，提高幸福指数，促进社会和谐的大事。应坚持以科学发展观为指导，从以人为本、构建和谐社会的思想高度，积极加大宣传、组织和投入力度，不断完善养老服务的制度、机构、队伍建设，大力推进以居家养老为基础、小区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系建设，不断开创养老服务事业的新局面。

 

1、加强鼓励和扶持社会力量参与养老服务事业。

结合肇庆市经济发展实际情况，研究制定可操作性强、系统性强的配套政策，调动社会力量参与建设养老事业的积极性，与惠民工程相结合，与小区发展相结合。

 

2、进一步完善“养老服务体系”建设工程。

虽然现在小区居家养老体系正逐步建立，但其服务功能、范围等情况应进一步优化完善。首先，政府要做好市政规划，将“养老服务体系”成为新老小区建设的其中一项重要规划。其次，要大力培育社会服务组织，将“服务”市场化，建立小区老年综合服务中心，为养老市场的发展搭建社会平台。第三，要根据实情，制定一系列的优惠政策，鼓励企事业单位、社会组织、个人等社会力量投资养老设施和参与为老服务，保护其产权、服务和劳动成果。

 

3、鼓励支持民办养老服务机构发展

无论是政府建设的服务机构还是民办服务机构，其显著特点都是投入非常大，特别是民办服务机构，资金链是其构建的物质基础，资金短缺、后劲发展不足，那么一切就会成为空话。所以，对尚处于初创阶段的养老机构，给予一定的资金资助，提高相应的补贴，就成了一项重要举措。例如：对于正式开业的民办养老机构，可以按床位数和实际收养人数逐步提高运营补贴额；对于民办养老机构内安置城市“三无”对象、农村“五保”对象、“低保”对象和生活困难的老年人的，应按当地标准支付生活、照料服务等费用。

 

4、开拓资金来源，多方面筹集资金

一直以来，肇庆市在筹集资金投建社会养老服务体系的宣传是不足的。鼓励发动社会各界对官办、民办各类养老服务机构进行捐赠，是一种行之有效的方法。再者，民办养老机构在创建时，其经费尚有缺口的，国家银行和政策性银行要给予项目贷款或民政部门建立专项基金给予借贷，从资金上帮助他们解决实际问题。

 

5、建设专业团队，实行“养老服务人员”职业化培训。

推行养老服务社会化，提高养老服务质量，最大限度地满足老年人对福利服务的需求，是做好养老工作的出发点。“养老服务体系”的建设，不仅仅只是在物质需求上的低标准服务，而是要把物质生活及精神生活相结合，提供更为优质、更多样化的服务。这就需要对相关的从业人员、护理人员进行职业化、系统化的培训，建设一支能打硬仗的专业服务团队。其中最重要的，是要指定社会福利服务岗位专业标准，实行职业资格和技术等级管理制度；其次，是要在教育培训深入之后，制定申办养老机构人员资质的准入规定，以便让这一服务行业化，市场化。

 

6、完善行业管理体系

质量标准的制定不光是民政部门和质量技术部门的事，还必须同老龄问题专家、养老机构管理人员、医务护理专家、管理专家等一起制定。要逐步完善养老服务机构的质量管理体系，完善接收入住老人的合同管理，健全行政监督机制，建立养老服务监督检查行政执法队伍，确保养老服务管理质量。

 

7、进行老年公寓建设，减轻家庭养老压力

人口老龄化带来的压力，不仅仅是国家经济发展的压力，对传统家庭赡养方式也有着较大的影响，那么，入住老年公寓实行自费代养便成了当前的一个必然趋势。建设一所新型的规模较大、功能齐全的老年公寓不仅解决了独生子女的后顾之忧，能够为建设德惠安心工作，更是完善德惠城市功能，提高居民生活质量的重要举措。

老年公寓健身是一项系统工程，依赖单个部门难以成事，需要政府各级部门勠力同心，对老年公寓建设从用地等方面给予优惠政策，通过减低老年公寓建设成本，减轻老年公寓的经营负担，进而降低针对服务对象的收费标准，减轻老年人入寓养老的经济压力，确保老人安心养老，子女放心工作。

 

 

 

8、关注“空巢老人”，维护社会和谐

“空巢老人”现象的存在，造成社会危害有：老人病重时无人照顾，危及生命，老人由于自理能力差，容易出现各种安全事故。开展“空巢老人”普查，建立“空巢老人”档案，对此进行重点管理，势在必行。由此，提出以下一些建议：首先，肇庆市政府相关部门应对“空巢老人”救助制定专题计划，纳入民政计划救助；其次，还要将“空巢老人”帮助以社会为单位建立网络管理体系，分级负责，落实责任；第三，针对“空巢老人”建立爱心邻里互帮活动，促进邻里互助；第四、吸引社会慈善人士加入“空巢老人”救助活动，依靠社会各界共同推进社会慈善事业。

关于对政协肇庆市第十一届委员会第二次会议第039号政协提案的答复

 

周瑞卿代表：

您提出的《关于进一步建设肇庆市“养老服务体系”的建议》的提案（第039号）收悉，现答复如下：

近年来，我市各级党委、政府认真贯彻落实国家和省关于应对人口老龄化问题的决策部署，把满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点，坚持政府主导、部门协作、政策扶持、社会参与工作机制，加快建设与全面建成小康社会的要求和我市经济社会发展水平相适应的养老服务体系，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系日臻完善。

一、主要做法和成效

我市现有户籍人口444万，60岁以上老年人67.7万，老年人口占总人口的15.2%，按国际统计口径已进入老龄化社会，老龄人口率呈上升趋势。截至2018年6月底，全市养老床位23006张，每千名老人拥有床位33.94张。

（一）鼓励和扶持社会力量参与养老服务业。

1.落实优惠扶持政策。出台了《肇庆市政府购买社会组织服务实施意见》《肇庆市民办养老服务机构资助办法》《肇庆市财政局关于印发肇庆市市级财政支持社会工作发展实施意见的通知》等政策法规，进一步完善政府购买服务机制，积极鼓励民间资本进入养老市场，对符合条件的民办养老机构给予床位建设和床位运营资助，收住特困老人的，按照有关政策规定给予特困供养保障金。民办养老机构按照国家和省有关规定享受用地、行政事业性收费和税收等方面优惠政策，用水、用电、用燃气按居民生活类价格收费，国家开发银行可为符合条件的养老项目提供专项建设基金、中长期贷款以及综合金融服务，支持国有企业、民营企业、外资企业参与养老服务建设项目的建设和运营，构建多元化社会的资金保障机制。

2.大力推进公办养老服务机构公建民营供给侧试点改革。在保持土地、房屋等国有资产的性质不变的前提下，通过向社会公开招标等方式，着力推进我市公办养老服务机构公建民营供给侧试点改革，提高公办养老服务机构管理服务能力。目前，广宁县敬老服务中心由“第一养老护理服务深圳有限公司”中标并签订协议，已进入设施配套完善阶段，德庆县敬老养老服务中心改革方案已经县政府常务会议通过，进入招投标阶段，计划2018年投入运营。

3.推进养老服务业放管服改革。简化优化养老机构相关审批手续，对建筑面积在300平方米以下或者投资30万元以下的养老机构取消消防审验手续，建筑面积在5000平方米以下的养老机构免予环评；设立养老服务类的社会组织，符合直接登记条件的可以直接向民政部门依法申请登记，不再经由业务主管部门审查同意；养老机构中供自理老人就寝的房间及区域可设置于一、二级耐火等级的养老机构建筑四层及以上楼层。同时，放宽市场准入条件，鼓励境外投资者设立营利性、非营利性养老机构，境外投资者设立的非营利性养老机构与境内投资者享受同等优惠政策。香港、澳门的组织、个人独资或采取合资、合作的形式，在本市举办养老机构的，向所在地的县级人民政府登记主管部门提出申请，并向县级民政部门申请许可，进一步调动社会力量参与养老服务业发展的积极性。

4.积极推动民办养老机构发展。在端州、高要等地积极引进一批民办养老机构，2017年已有8家建成并办理养老设立许可，增加养老床位930多张，进一步缓解城区养老床位紧缺问题。目前，全市共有民办养老机构14家，床位约1800多张；在建9家，床位约5000张，其中高要正在筹办的民办养老机构中有三家养老公寓，规划床位1530张，其为老年人提供个性化居住条件和人性化的服务内容，将进一步满足我市养老服务多样化、多层次需求。

（二）增强养老服务保障能力。

1.做好养老服务设施建设规划。按照《肇庆市人民政府关于印发〈肇庆市加快发展养老服务实施方案〉的通知》（肇府函〔2015〕409号）精神，由市住房城乡建房局牵头对新建居住（小）区配套建设养老服务设施，老城区和已建成居住（小）区无养老服务设施或现有设施没有达到规划和建设指标要求的，通过购置、置换、租赁等方式开辟养老服务设施。

2.加大养老服务事业投入。通过加大社会化筹集力度，多渠道解决养老服务资金。各级财政按分级负责安排专项资金支持乡镇敬老院、福利院、居家养老服务中心、农村幸福院建设，并对区域性养老服务机构的建设给予大力支持。通过市、县投入，并积极争取上级支持等方式，不断加大财政投入。2016年市财政投入养老服务体系建设资金28571万元，2017年市财政投入养老服务体系建设资金11698万元，社会资金投入2500多万元。

3.加强养老服务人才队伍建设。一是支持我市有关职业院校设置健康与养老服务、健康管理、康复治疗技术等健康服务相关专业，积极培养养老服务专业人才。近三年，我市职业院校涉及养老护理等健康服务类人才培养规模保持在1.6万人以上，且逐年增加。二是加强养老护理职业培训，2013、2014、2017年共组织了约300名养老机构护理员参加全市养老护理员培训和职能鉴定，对参加培训符合政策的学员给予职业培训补贴和职能技能鉴定补贴，提升养老护理员的职业素质和技能水平。三是推动院校健康服务实训基地建设，目前肇庆医专、广宁卫校等职业院校与有关行业、机构签订协议，共同建设康复治疗技术专业实训基地、老年护理实训基地、社会工作服务中心、居家养老服务中心等，提高养老服务人才培养质量。四是通过职业指导和职业介绍，积极开展就业转移培训，鼓励农村剩余劳动力和城镇就业困难人员从事养老服务事业。

（三）不断拓展养老服务领域。

1.建立养老服务信息网络。肇庆工商学院成立了肇庆市东方亮居家养老信息服务中心，以现代通讯、智能呼叫、互联网及电子商务为技术依托，与市内各大医院及社区建立起了一体化网络，为社区退休老人提供紧急救援、生活照料、精神关怀、健康管理等服务，打造真正意义上的“没有围墙的养老院”。

2.积极培育发展养老服务专业社会组织。全市成立有老年诗书画社、老年文教组织、老年人协会等组织2000多个，每年均组织开展老年文艺汇演、文化艺术节、运动会、书画展、体育比赛以及“夕阳红”健康之旅等形式多样的文化体育旅游活动，极大地丰富了社区老年人的精神文化生活。

3.鼓励和调动社会组织参与养老服务。对社会组织开展符合本地实际、切合老年人需求、具有创新性的养老服务项目，通过争取中央、省和市级财政、福利彩票公益金支持予以资助。2015年以来，肇庆市西江社会工作服务中心开展“关爱城市特殊困难长者‘情暖夕阳.幸福相伴’示范”项目，获得中央财政资金48万元扶持；肇庆市大同社会工作服务中心开展“社区失能失智长者关爱”项目，获得省财政资金15万元扶持；市本级连续举办了三届“砚都公益”项目评审活动，对5个社会组织开展的扶老项目扶持市级财政（福利彩票）资金31万元，共有4340名长者受益，深受服务对象好评，项目实施取得较好成效。

4.推进医养结合。各级医疗部门与养老服务机构普遍建立了联系制度，在有条件的养老机构设置医疗机构，我市在肇庆市社会福利院建立护理院，设有老年病床位50张，为养老机构提供专业配套服务。2017年在肇庆伸手助人护老颐养院设立市级、封开县设立县级医养结合示范点，使养老机构与医疗卫生机构在医疗护理技术、转诊服务方面建立起相对稳定的合作关系。目前卫计部门已批准肇庆伸手助人护老颐养院设置护理院并取得医疗机构执业许可证。封开县中医医养结合示范点封开县社会福利服务中心已于2018年1月29日正式开业。

（四）加强空巢（留守）老人关爱工作。

1.加强居家和社区养老服务网络建设。建立县（市、区）、街道（乡镇）、社区（村）三级居家养老服务网络。2013年，全市共投入资金2150多万元，在全市各县（市、区）建成11个居家养老服务示范中心，通过政府购买服务方式引进专业社工机构为社区有需要的老年人无偿或低偿文体娱乐、学习进修、日间照料、居家上门、义工关怀、长者饭堂等社区居家养老服务，满足多样化、多层次的养老服务需求。实施农村养老服务“幸福计划”，依托行政村、较大自然村、充分利用农村闲置的村办学校、厂房、农户住宅等，建设日间照料中心、托老年、老年人活动中心等互助型养老服务设施，共投入资金1111万元建成了30个农村幸福院示范点，由村民委员会进行管理，低偿或无偿为农村老年人提供日间照料服务。据统计，2017年，我市城市社区养老服务设施数达到512个，日托床位767张；农村社区养老服务设施数达到2860个，日托床位899张，城乡社区养老服务设施覆盖率均达到100%，为包括空巢老人、农村留守老人在内的老人提供服务116704人次。

2.加强制度建设。今年我局牵头制定出台了《肇庆市经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的实施办法》《肇庆市养老服务评估工作实施细则》，切实解决经济困难的高龄、失能等老年人的养老服务负担，为确定老年人养老服务需求、养老护理等级及其服务补贴资格等提供科学依据。为进一步加强农村留守老人关爱服务工作，根据民政部和省民政厅的部署，我局联合市公安局等8部门下发了《转发广东省民政厅等9部门转发民政部等9部门关于加强农村留守老年人关爱服务工作意见的通知》（肇民〔2018〕31号），部署农村留守老人关爱服务工作，为下一步开展农村留守老人再摸底排查打下基础。

3.开展关爱空巢老人志愿服务。我市每年制定关爱空巢老人志愿服务活动实施方案，依托社区专业志愿服务队和党员志愿服务队，在全面掌握“空巢老人”生活状况、经济来源、健康状况、精神心理状况、子女赡养状况、联系电话等基本情况后，重点摸清“空巢老人”在生活照料、心理抚慰、应急救助、健康保健、法律援助、文体活动等方面的实际需求，进行分类统计，建档成册，确保所有“空巢老人”都纳入关爱行动范畴，都能享受到有针对性的志愿服务。2017年，市直有关部门、社工机构、企业深入全市各县（市、区）社区开展空巢老人慰问探访、学雷锋活动志愿服务、法制宣传培训、健康义诊咨询、公益演出、避暑送清凉等活动81场，受益人数12489人。

（五）加强服务监管。一是持续开展养老机构服务质量大检查、大整治，依托全国养老机构业务管理系统，实时监控养老机构服务质量动态，加强养老机构运营管理，消除重大安全隐患。二是组织实施养老机构星级评定工作，推动养老院管理和服务标准化、规范化建设，提升服务质量，打造一批质量有保证、服务有标准、人员有专长的星级养老院。2017年，我市被省厅评为二星级以上养老机构共有3间。三是规范养老机构的设立许可工作和服务管理。严格按照《养老机构设立许可办法》的要求，规范养老机构设立许可手续，切实把好养老机构准入关。指导督促养老机构按照《养老机构管理办法》《养老机构服务质量基本规范》的有关规定提供服务和进行内部管理，进一步完善环境设施和各项制度，提高养老服务质量。四是加强监督检查。按照实施许可权限，通过书面、实地查验等方式对养老机构的名称、住所、法定代表人或者主要负责人、服务范围的变化情况以及服务范围、服务质量、运营管理情况进行检查，建立对养老机构管理的举报和投诉制度，及时核实、处理、纠正养老机构的违规违法行为。

二、存在问题

一是养老服务体系建设投入不足。地方财力有限，各项事业发展极度依赖上级转移支付（目前我市的财政自给率不足35%），养老服务设施基础薄弱，无法满足日益增长的养老服务需求。

二是用地制约着社会力量兴办养老机构。营利性的民办养老机构无法通过划拨方式获取用地，加上兴办养老机构具有投入大、周期长、周转慢、利润低的特点，制约着社会力量投资发展养老服务事业。

三是养老服务人才队伍建设有待加强。各类养老机构缺乏具备专业知识的管护人才，由于养老护理人员待遇普遍偏低，容易造成人才流失。

四是居家养老服务水平不高。社会养老服务社工机构和志愿者服务尚在起步阶段，居家养老组织网络、机构建设发展还不够成熟。

三、下一步工作思路

根据您提出的建议，下一步我们将结合实际，加快完善我市养老服务体系建设，积极应对人口老龄化，满足多样化的养老服务需求。

（一）深化养老服务放管服改革。制定出台《肇庆市全面放开养老服务市场提升养老服务质量实施方案》，进一步完善以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的多层次养老服务体系。对符合消防、食品等相关安全标准要求但因不动产登记、土地规划等行政手续问题不能通过消防审验、食品安全许可的养老机构，由县级以上民政部门会同有关部门报本级人民政府集中研究处置措施，采取一事一议的方式，在确保安全的前提下优化审验手续。

（二）加大资金投入。积极发展地方经济，壮大地方财力，合理调整财政支出结构，鼓励社会资本进入养老服务业，逐步加大养老服务体系建设投入，各级福利彩票公益金按不低于50%的比例集中使用于养老服务体系建设。

（三）提升社区居家养老服务水平。健全居家养老服务网络，推广和使用广东省居家养老信息化服务平台，积极培育社会服务专业化机构，引导和鼓励社会力量参与居家和社区养老服务，兴办或运营老人供餐、社区日间照料、老年人活动中心等形式多样的养老服务项目。

（四）加强养老服务人才队伍建设。支持高等院校、中等职业学校、技工学校发展养老特色和重点专业，扩大招生规模。大力开展养老护理培训工作，完善养老服务人员职业技能等级与薪酬待遇挂钩制度，稳步提高养老护理从业人员的工资福利待遇。
    （五）建立健全养老保险制度。全面推进“银龄安康行动”，实现60周岁以上老年人全覆盖，增加养老保障渠道，提高老年人的生活质量。推进养老机构责任保险制度，满足多样化养老机构责任保险需求，构建养老服务业风险分担机制，维护老年人合法权益。

（六）推动医养深度融合。重点支持社会力量举办医养结合服务设施、护理型养老机构。医养融合型机构在取得养老、医疗服务设立许可后可同时挂养老机构及医疗机构牌，享受医疗行业和养老行业的双重优惠政策。将符合条件的养老机构内设医疗卫生机构按规定纳入城乡基本医疗保险定点范围。

（七）加快推进公办养老机构公建民营供给侧改革。在产权清晰，保持土地、房屋等国有资产的性质不变的基础上，大力推进我市公办养老机构公建民营供给侧改革试点工作，通过引入社会资金和科学管理理念，进一步改善我市公办养老机构基础设施落后、管理水平不到位等问题，全面提高我市特别是农村敬老院的基础设施和管理服务能力。

（八）营造良好社会环境。广泛开展各种敬老爱老主题教育活动，切实提高社会各界对加快推进养老服务体系建设重要性的认识，增强为老服务的社会荣誉感和责任感，努力营造一个社会关心支持、个人积极参与的良好氛围。

感谢您对民政工作的关心和支持！同时，希望您继续为我市民政事业的发展建言献策。

 

 

 

                                                                                                                                                               肇庆市民政局

                                                                                                                                     2018年8月28日